El sistema impositivo argentino es un entramado caótico, resultado de años de acumulación desordenada. Para financiar un gasto público en constante expansión, cada nivel del Estado —nación, provincias y municipios— fue creando nuevos tributos sin coordinación entre sí. El resultado es la proliferación de superposiciones y arbitrariedades impositivas. Distintos impuestos recaen sobre una misma operación, ignorando que quien paga el tributo es el mismo ciudadano.
Este informe se centra en el caso más representativo: la venta de bienes y servicios. Este tipo de transacción es gravada simultáneamente por los tres niveles de gobierno. El Estado nacional aplica el Impuesto al Valor Agregado (IVA) con una alícuota general del 21%, aunque con muchas excepciones.
Cada una de las provincias suma el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB), con centenares de alícuotas diferentes, que en promedio rondan el 3%, pero en algunos casos triplican ese valor. La mayoría de los municipios aplican tasas que suelen rondar entre el 1% y el 2% del monto de la venta, aunque presenta fuertes diferencias según el distrito y el sector, habiendo casos que superan el 7%.
¿Cuál es el peso de Ingresos Brutos?
El Impuesto sobre los Ingresos Brutos es un tributo provincial que, en general, se determina mensualmente como un porcentaje aplicado sobre el total de las ventas. A diferencia del IVA -que se calcula sobre el valor agregado en cada etapa de producción y comercialización, lo que permite a los actores intermedios descontar el impuesto ya abonado en instancias anteriores- el IIBB se acumula en cada eslabón de la cadena sin posibilidad de deducción.
Esto genera un efecto cascada que tiene impactos muy distorsivos y quita transparencia a la imposición, al punto que en la mayoría de los casos es imposible saber con precisión cuánto IIBB hay dentro del precio de un producto.
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Por ejemplo, si la tasa de IIBB es del 3%, ese porcentaje se aplica en la etapa del productor, luego nuevamente en la del mayorista y otra vez en la del minorista. Como resultado, el consumidor termina pagando más del 9% extra. Si se le suma el IVA al nivel de la alícuota general, se llega a una carga tributaria superior al 30%.
La carga administrativa
El problema con el IIBB no es sólo la carga financiera que genera, sino su muy elevada complejidad administrativa. Cada provincia regula y administra el tributo de forma independiente, con normas, formularios, aplicativos y procedimientos propios. El resultado es la exagerada incidencia de los gastos administrativos que afronta el Estado y los contribuyentes. Se trata de costos ocultos, pero que tienen un impacto muy negativo sobre el funcionamiento de la economía.
Para los contribuyentes que venden en más de una jurisdicción, algo cada vez más frecuente gracias a la acelerada expansión del comercio electrónico, el primer gran desafío es distribuir la base imponible (sus ventas) entre las jurisdicciones.
Para ello están obligados a aplicar las reglas del Convenio Multilateral, un acuerdo que, en lugar de simplificar, muchas veces complica. Sus criterios, formulados de manera ambigua y sujetos a interpretaciones dispares, convierten la distribución en una fuente inagotable de controversias.
Aunque el conflicto es entre jurisdicciones, quien termina soportando las consecuencias es el contribuyente quien debe aplicar normas confusas, sin ninguna garantía de que serán aceptadas por todas las provincias involucradas.
La situación se agrava porque, cuando dos jurisdicciones reclaman la misma operación, no existen mecanismos de compensación automática entre ellas. Es el contribuyente quien debe pagar doble o iniciar juicios para recuperar lo abonado. Así, el desorden interjurisdiccional se transforma en un sobrecosto que penaliza a quienes producen y venden en distintas provincias.
Otra de las grandes distorsiones del impuesto sobre los Ingresos Brutos es que, si bien su cálculo se realiza mensualmente como un porcentaje sobre las ventas, durante el transcurso del mes los contribuyentes están sujetos a múltiples Regímenes de Pago Anticipado (RPA). El impuesto final se calcula restando esos anticipos del monto determinado.
Reglas propias
Cada provincia establece sus propias reglas: alícuotas, exenciones, escalas, RPA, etc. Los RPA pueden ser retenciones (se descuenta al vendedor), percepciones (se recarga al comprador) o recaudaciones bancarias (se descuentan al recibir fondos). Para algunos casos la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral (COMARB) ha creado RPA homogéneos que usan las provincias que adhieren. El más conocido es el SIRCREB. Pero cada provincia se maneja con total autonomía. En la práctica, esto equivale a 24 impuestos diferentes con 75 RPA, formando un laberinto burocrático provincial.
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Por diferentes vías se genera una enorme carga administrativa sobre los contribuyentes. Particularmente excesiva resulta para las empresas a las que se les impone actuar como agentes de retención o percepción. Estas, que son designadas de manera bastante discrecional por las administraciones tributarias provinciales, deben recaudar impuestos en nombre del Estado y presentar declaraciones juradas especiales. Al impacto burocrático se suma el financiero ya que si es una venta a crédito el contribuyente tiene que adelantar el impuesto que le descuenta a sus clientes. Se trata de una desigualdad competitiva: algunas empresas asumen costos adicionales, mientras otras quedan exentas de esa responsabilidad.
Los impactos negativos se expanden a otras áreas de la economía. Por ejemplo, cobrar por adelantado parte del impuesto, cuando la venta se instrumenta usando dinero digital estimula el uso de efectivo. El efectivo no sólo es un medio de pago más ineficiente sino una manera de facilitar la evasión.
Los saldos a favor son uno de los efectos más nocivos para los contribuyentes. Esto ocurre cuando los pagos por adelantado superan el impuesto a pagar. Muchas veces la acumulación de saldos a favor se perpetúa. Estos saldos funcionan en muchas provincias como una forma de financiamiento encubierto al fisco.
La principal conclusión es que hay una única solución: eliminar IIBB. Esto porque, por un lado, hay que asumir que es un tributo tan rudimentario que no hay forma de disminuir sus impactos nocivos sobre el funcionamiento de la economía aplicando ajustes en su diseño.
Pero, por otro lado, hay que tomar en consideración que en el actual contexto es urgente e imprescindible ganar competitividad. Es intolerable mantener un tributo que descoloca la producción nacional tanto para quien quiere exportar (porque IIBB se mete en sus costos y no se reintegra cuando se vende al exterior) como para quien compite con importaciones (porque, a diferencia de la producción nacional, el bien que proviene del exterior no tiene dentro de sus costos IIBB).
La revolución: un súper IVA
Una propuesta para avanzar hacia un sistema tributario más moderno, eficiente y equitativo y que sea consistente con un programa económico que demanda aumentar rápidamente la competitividad, es reemplazar el actual esquema de múltiples impuestos al consumo —entre ellos el IVA nacional y el impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos— por un “súper IVA”. Es decir, que el IVA absorba todos los otros impuestos sobre las ventas.
Este nuevo esquema consistiría en unificar en una sola alícuota los tributos a las ventas que hoy se aplican de manera fragmentada y superpuesta por distintas jurisdicciones, eliminando así la acumulación de cargas impositivas a lo largo de la cadena productiva.
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A diferencia del IIBB, que genera un “efecto cascada” y penaliza especialmente a las cadenas productivas más largas y formales, el súper IVA operaría como un verdadero impuesto al valor agregado, neutro, transparente y sin distorsiones económicas. Además, por ser un impuesto más moderno y simple permite bajar costos administrativos y aumentar el cumplimiento.
Es recomendable que la recaudación del súper IVA esté a cargo de la Agencia de Recaudación y Control Aduanero (ARCA), como lo viene haciendo desde hace muchos años con el IVA, y que las administraciones tributarias provinciales se reconviertan a los fines de colaborar en el objetivo de administrar mejor el tributo.
El otro punto clave es acordar un esquema de distribución que sea transparente, justo y confiable. Hay varias maneras de hacerlo, la clave es encontrar un punto de acuerdo que permita el apoyo de una mayoría de provincias.
El tipo de cambio tiene un nivel que exige aumentar la competitividad. Una de las maneras de hacerlo es bajando los costos que agregan los impuestos a la producción nacional. Por otro lado, la preservación del equilibrio fiscal da poco margen para bajar impuestos. La manera de compatibilizar ambos objetivos es que los buenos impuestos (el IVA) absorba a los poderes impuestos (IIBB). Por eso, la creación del súper IVA es un paso imprescindible.